Благие намерения модернизации
В разделении «большого» ЮФО на две части с назначением Александра Хлопонина полпредом в новообразованном СКФО прослеживалось несколько соображений.
Во-первых, в начале 2010-го, за четыре года до Олимпиады в Сочи, нужно было начинать работать над имиджем будущего спортивного праздника, и в этом смысле разделение условно благополучного ЮФО и условно неблагополучного СКФО выглядело вполне логичным.
Во-вторых, в пределах прежних границ ЮФО наблюдались наибольшие по всем федеральным округам социально-экономические диспропорции: на сравнительно небольшой территории сосуществовали как успешные регионы (Краснодарский край и Ростовская область), так и хронически дотационные регионы с непростой оперативной обстановкой. Стало понятно, что для преодоления отсталости субъектов Северного Кавказа требуется формировать особые условия их развития, в первую очередь — усиливая экономическую составляющую.
В-третьих, основная политическая линия со стороны федерального центра на Кавказе всегда была основана на применении силовых инструментов. Но в какой-то момент силовой вектор, казалось, стал терять актуальность (например, в апреле 2009 года был отменен режим контртеррористической операции в Чечне, действовавший почти 10 лет), а кроме того, он создавал ненужные риски для экономики и формировал недовольство населения.
Имелся и еще один — субъективный — фактор выделения Северного Кавказа в отдельный федеральный округ. Решение об этом было принято в момент, когда президентом России являлся Дмитрий Медведев, который воспринимался как сторонник более либеральной внутренней политики, и новая повестка развития СКФО вполне соответствовала выдвинутому им призыву к модернизации.
«Этот округ может стать полигоном общенационального масштаба, пионером модернизации, о которой много говорит Медведев», — комментировал известный политик ельцинских времен Геннадий Бурбулис.
Собственно, уже первые состоявшиеся при Медведеве назначения глав северокавказских республик свидетельствовали о принципиальной смене политического вектора. Борис Эбзеев в Карачаево-Черкесии, Юнус-Бек Евкуров в Ингушетии и Магомедсалам Магомедов в Дагестане никак не ассоциировались с крылом «ястребов».
Кроме того, ближайшее окружение тогдашнего президента — в первую очередь его помощник по экономическим вопросам Аркадий Дворкович — было тесно связано с влиятельными выходцами с Северного Кавказа — бизнесменами Зиявудином Магомедовым (группа «Сумма») и Сулейманом Керимовым. В те годы первый из них заметно усилился на федеральном уровне с вхождением «Суммы» в число ключевых акционеров Новороссийского порта, а второй рассматривался как якорный инвестор ряда крупных проектов в Дагестане.
В данном контексте назначение Александра Хлопонина, хорошо зарекомендовавшего себя как в бизнесе в период работы на «Норильском никеле», так и в политике на посту губернатора Красноярского края, выглядело логичным продолжением новой политики Кремля на Кавказе. При этом прослеживалось и стремление центра модернизировать сам институт полномочных представительств президента.
В отличие от своих коллег в других округах Хлопонин получил в придачу пост вице-премьера федерального правительства и финансовые рычаги — СКФО были обещаны крупные государственные вливания в развитие экономики. «Видимо, Хлопонину сказали: вот тебе полномочия, деньги, наведи порядок, чтобы у правительства меньше голова болела», — рассуждал президент Академии геополитических проблем Леонид Ивашов.
Девелопменталистская доктрина
Совершенно очевидно, что ответы на вопрос «Как нам модернизировать Кавказ?» искались в мировой практике ускоренного развития депрессивных регионов, например, южных штатов США или юга Италии. Как правило, в соответствующих программах упор делался на три составляющие: создание новой инфраструктуры, повышение роли финансовых институтов и увеличение доли промышленности в структуре экономики.
Для реализации этих планов также создавались специальные институты развития, которые становились проводниками государственной политики. Нередко преодоление отсталости связывалось с воплощением в жизнь мега-проектов — можно вспомнить массу примеров в духе строительства каскада ГЭС на реке Теннесси на юге США или возведения Асуанской плотины в Египте.
Все эти элементы девелопменталистской (от английского development — развитие) доктрины были предложены Северному Кавказу командой Александра Хлопонина.
В качестве основного механизма, который должен был обеспечить прорыв капитала в СКФО, рассматривались государственные гарантии федерального правительства под заемные средства на реализацию наиболее значимых проектов.
Пока проектов, получивших госгарантии и вышедших на стадию реализации, не очень много. В Ставропольском крае это развитие мелиорационного земледелия Irrico, в Карачаево-Черкесии — предприятие по переработке шерсти «Квест-А», в Кабардино-Балкарии — завод чистых полимеров «Этана» и производитель ренгеновского оборудования «Севкаврентген-Д», в Ингушетии — кластер строительных материалов «Ин Ария», в Дагестане — «Дагагрокомплекс» и предприятие по производству керамической плитки «Мараби».
Правда, нужно отметить, что в большинстве своем это крупные проекты, предполагающие создание значительного количества рабочих мест, и сам факт начала их реализации уже можно записать в актив новой экономической политики в регионе.
В портфеле Корпорации развития Северного Кавказа, созданной в 2010-м в качестве дочерней структуры Внешэкономбанка, на конец прошлого года насчитывалось семь проектов на общую сумму 28 млрд рублей. Один из них будет завершен в ближайшее время — уже нынешней весной недалеко от аэропорта Минеральных Вод появится крупнейший в СКФО конгрессно-выставочный центр.
Это действительно важный инструмент деловой инфраструктуры региона. В частности, на его площадке может быть реализована давняя инициатива Александра Хлопонина о проведении на Кавказе собственного экономического форума федерального значения (у Хлопонина есть успешный опыт реализации подобного проекта — Красноярский экономический форум).
Однако самой масштабной из новых федеральных инициатив в округе оказался проект туристического кластера, анонсированный в 2010-м вскоре после образования СКФО. Четыре года спустя удалось запустить в эксплуатацию только один новый курорт — Архыз в Карачаево-Черкесии.
Основных причин — три. Первая — слабая инфраструктура. В качестве примера можно привести проект курорта Мамисон в Северной Осетии, который планировалось открыть в 2013 году. Но поскольку он изначально представлял собой гринфилд, то есть все коммуникации нужно было создавать с нуля, причем за бюджетные средства, процесс значительно затянулся. Подобная ситуация характерна и для других площадок туркластера — с чистого листа предполагалось строить новые курорты в Дагестане, Ингушетии, Чечне, Кабардино-Балкарии.
Вторая — кадровые просчеты. Решение передать кураторство проекта бизнесмену Ахмеду Билалову привело к тому, что он быстро стал лоббировать в рамках туркластера инициативы, требовавшие от государства все больше ресурсов, например, создание в СКФО собственной авиакомпании.
За четыре года в большинстве субъектов, входящих в СКФО, произошло серьезное обновление местной административно-политической элиты. Региональные главы досрочно сменились в Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Дагестане. В Ставропольском крае за «хлопонинский» период — уже третий губернатор.
После скандальной отставки Билалова в феврале 2013 года в ОАО «Курорты Северного Кавказа» пришлось менять всю команду, и новый состав руководства компании оказался крупной победой Александра Хлопонина. Генеральным директором КСК стал бывший заместитель министра регионального развития Сергей Верещагин, работавший с полпредом еще в Красноярске, после чего планы по развитию туризма в округе стали приобретать более реалистичный характер.
Третья — недостаточная работа с целевыми группами проекта: инвесторами, местным населением и потенциальной аудиторией новых мест отдыха. В период руководства «Курортами Северного Кавказа» Ахмеда Билалова проект много раз демонстрировали на зарубежных инвестфорумах, но для «внутреннего пользователя» он оставался «черным ящиком».
Особенно напряженная ситуация сложилась в Кабардино-Балкарии и Дагестане, где жители не раз выступали против создания курортов на землях, которые традиционно используются для скотоводства. Политика нового топ-менеджмента КСК оказалась более гибкой: Сергей Верещагин заявил, что если договориться с населением не получится, то строительство курортов не начнется.
Иных уж нет, а те далече
За четыре года существования СКФО в большинстве субъектов, входящих в округ, произошло серьезное обновление местной административно-политической элиты. Региональные главы досрочно сменились в Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Дагестане. В Ставропольском крае за «хлопонинский» период — уже третий губернатор, а руководитель Северной Осетии Таймураз Мамсуров после окончания своего второго срока в 2015 году не планирует дальше бороться за этот пост.
Таким образом, политическая стабильность пока достигнута только в двух регионах СКФО — Чечне и Ингушетии, хотя главе последней республики Юнус-Беку Евкурову в 2013 году пришлось приложить немалые усилия, чтобы остаться на второй срок.
Видно, что федеральный центр активно пересматривает собственные недавние принципы в отношении регионов Северного Кавказа. В свое время назначение Арсена Канокова в Кабардино-Балкарии и Магомедса-лама Магомедова в Дагестане было призвано усилить экономическую составляющую в управлении республиками, ускорить привлечение инвестиций. Новые главы в своей предшествующей карьере были далеки от сферы бизнеса, но с их появлением тут же увеличилось влияние Москвы, в первую очередь силовое.
В Дагестане сразу после назначения врио главы республики Рамазана Абдулатипова началась масштабная антикоррупционная кампания, ее наиболее крупной «добычей» стал всесильный мэр Махачкалы Саид Амиров. А новый глава КБР, генерал-полковник МВД Юрий Коков призван Кремлем, чтобы активизировать борьбу с террористическим подпольем, которое за последние годы резко усилилось.
С другой стороны, меняется представление центра о том, что решить проблемы пресловутой клановости на Кавказе можно путем назначения «внешних фигур».
В Карачаево-Черкесии, после того как не сыграла ставка на бывшего судью Конституционного суда Бориса Эбзеева, главой республики стал молодой кандидат местных элит Рашид Темрезов, которому довольно быстро удалось продемонстрировать хорошие результаты в экономике и социальной сфере. Как результат — в различных рейтингах руководителей российских регионов Темрезов занимает высокие места и, скорее всего, без проблем будет переизбран на второй срок депутатами парламента КЧР.
Наиболее сложная политическая ситуация сложилась в Ставропольском крае, где за последние годы Москва перепробовала самые разные варианты действий. Губернатор Валерий Гаевский, в 2008 году сменивший инертного Александра Черногорова, был идеальным олицетворением медведевского курса на модернизацию вкупе с инновациями.
Но Гаевский, вполне успешно привлекавший в регион инвестиции, не был популярен у населения, которое беспокоили совсем другие вопросы — не в последнюю очередь активная миграция на Ставрополье жителей северокавказских республик, заметно усилившаяся после образования СКФО, что дало повод ряду националистов называть край «русским Косово».
В преддверии думских выборов конца 2011 года «Единая Россия» на Ставрополье имела настолько низкий рейтинг, что спасать ситуацию был отправлен федеральный «тяжеловес» — вице-премьер Игорь Сечин, который на несколько месяцев отодвинул Га-вского на второй план. Вскоре после этого глава региона ушел в отставку, а на смену ему был назначен пожилой консерватор Валерий Зеренков.
Однако диаметральный разворот политического вектора не дал результатов — с уходом команды Гаевского был ликвидирован мозговой центр экономической политики, а новое правительство края, по возрасту напоминавшее советское политбюро, оказалось недееспособным. Поэтому в сентябре прошлого года был предпринят очередной резкий поворот — следующим губернатором Ставрополья стал очередной технократ, но уже не связанный с местными элитами и представляющий новое поколение политиков.
Первые кадровые назначения Владимира Владимирова свидетельствуют о стремлении к радикальному обновлению руководства региона, хотя ему еще предстоит испытание выборами, и здесь сопротивление старой элиты может проявить себя в полную силу.